SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 15 días del mes de enero
de 2010, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos y Eto Cruz, pronuncia la
siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Rudecindo Julca Ramírez contra la resolución de la Primera
Sala Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, de
fojas 426, su fecha 18 de setiembre de 2008, que declara infundada la demanda
de autos.
ANTECENDENTES
Con fecha 29 de mayo de 2008 el recurrente
interpone demanda de amparo contra la empresa Telefónica del Perú y la
Municipalidad Distrital de Sechura, provincia de Sechura, departamento de
Piura, por considerar que se han vulnerado sus derechos a gozar de un medio
ambiente equilibrado y adecuado, a la salud, a la propiedad y a transitar
libremente. Alega que la
empresa demandada ha construido irregularmente una antena de telefonía celular
en el inmueble ubicado en la calle Huáscar N.º 699 del referido distrito,
afectando tanto viviendas vecinas –derrumbe de paredes y la rajadura de tanques
de agua– como instalaciones de agua y desagüe. Asimismo, sostiene que la
referida antena tiene una altura de 72 metros, excediendo la altura de 60
metros autorizada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones. También
refiere que los moradores de la sexta cuadra de la calle Huáscar se ven
impedidos de transitar normalmente por dicha calle debido a que yacen a la
intemperie las tuberías de propiedad de la cuestionada empresa conteniendo
cables de alta tensión. Por otra parte, señala que otro argumento para
solicitar la reubicación de la referida antena de telefonía celular está
vinculado con la salud de los moradores cercanos a la misma, quienes ven
amenazado su derecho a la salud debido a que existe el riesgo de pérdida de la
memoria, cambio de presión sanguínea, hipersensibilidad y cáncer, como efecto
de las radiaciones no ionizantes, las mismas que, si bien pueden estar por
debajo de los límites establecidos por la ley, ello no significa que no causen
daño al organismo humano. Finalmente señala que frente a la negligencia de
Telefónica del Perú, la municipalidad demandada ha incumplido con defender y
cautelar el derecho de los vecinos.
Con fecha 13 de junio de 2008, don
Santos Valentín Querevalu Periche, alcalde de la Municipalidad emplazada,
contesta la demanda solicitando que se la declare infundada por considerar que
no ha agraviado derecho alguno de la parte demandante. Sustenta su pedido en el
hecho que, independientemente de la existencia de la polémica sobre la
influencia nociva de las radiaciones electromagnéticas sobre las personas, su
administración, tomando en consideración las preocupaciones y reclamos de la
colectividad, ha dado inicio al procedimiento administrativo de oficio de
desmontaje y desmantelamiento de la antena base celular materia del presente
proceso constitucional, en el cual la empresa emplazada deberá acreditar si
contaba con las autorizaciones municipales para la instalación de la
infraestructura necesaria para la prestación del servicio de telefonía celular
otorgada en concesión por el Ministerio de Transportes y comunicaciones, según
lo estipula el Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de
Telecomunicaciones aprobado mediante Decreto Supremo N.º 020-2007-MTC. Sin
perjuicio de lo antes señalado, estima que el proceso de amparo no es el idóneo
para dirimir controversias como la planteada debido a que no cuenta con
estación probatoria.
Telefónica del Perú S.A.A., con fecha 19
de junio de 2008, contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus
extremos, solicitando que sea declarada infundada. Al respecto, la mencionada
emplazada considera que la demanda ha sido planteada sin sustento ni prueba
alguna que pudiera acreditar que la cuestionada antena causa daños a los
ciudadanos de Sechura. Asimismo, señala que dicha antena cuenta con todas las
autorizaciones y licencias correspondientes para su correcta operación. También
sostiene que diversas entidades nacionales e internacionales, como el Concytec
y la Organización Mundial de la Salud, han concluido que la presencia de las
antenas de telefonía móvil no es dañina para la salud del ser humano. Con
relación a la afectación a los inmuebles vecinos, sostiene que los alegados
derrumbes y rajaduras de paredes han acontecido supuestamente hace diez años,
cuando se edificó la antena, motivo por el cual no pueden ser materia de
cuestionamiento en el presente proceso constitucional. También afirma que los
tubos con cables no han podido ser debidamente enterrados debido a que los
propios vecinos han impedido el acceso de su personal para terminar dicha
tarea.
El Juzgado Mixto de Sechura, con fecha 9
de julio de 2008, declara infundada la demanda argumentando que no se ha
acreditado con prueba alguna de rigor científico que las radiaciones no
ionizantes produzcan efectos negativos sobre las personas, y que tampoco ha
probado el recurrente que se esté vulnerando o amenazando sus derechos
constitucionales a la propiedad y al libre tránsito.
La Primera Sala Especializada en lo
Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, con fecha 18 de setiembre de
2008, confirma la resolución apelada, básicamente por los mismos fundamentos.
FUNDAMENTOS
1. De autos se desprende que el
demandante pretende que el Tribunal Constitucional ordene el retiro de la
antena de telefonía celular ubicada en la calle Huáscar N.º 699 del distrito de
Sechura de propiedad de la empresa emplazada, debido a que estaría vulnerando
sus derechos constitucionales a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado,
a la salud, a la propiedad y a transitar libremente.
2.Tal como lo hizo en STC Nº
02268-2007PA/TC, este Colegiado considera conveniente recordar
Postulados expuestos en anterior jurisprudencia.
a) Los derechos fundamentales que la
Constitución ha reconocido no sólo son derechos subjetivos, sino también
constituyen el orden material de valores en los cuales se sustenta todo el
ordenamiento constitucional (STC 0976-2001-AA/TC). Esa última dimensión
objetiva de los derechos fundamentales se traduce, por un lado en exigir que
las leyes y sus actos de aplicación se realicen conforme a los derechos
fundamentales (efecto de irradiación de los derechos todos los sectores del
ordenamiento jurídico) y, por otro, en imponer, sobre todos los organismos
públicos, un “deber especial de protección” de dichos derechos. Desde luego que
esta vinculación de los derechos fundamentales en la que se encuentran los
organismos públicos no significa que tales derechos sólo se puedan oponer a
ellos y que las personas (naturales o jurídicas de derecho privado) se
encuentren ajenas a su respeto. El Tribunal ha manifestado en múltiples
ocasiones que, en nuestro sistema constitucional, los derechos fundamentales
vinculan tanto al Estado como a los particulares (STC 03510-2003-AA/TC).
b) Un Estado social y democrático de
Derecho no solo debe garantizar la existencia de la persona o cualquiera de los
demás derechos que en su condición de ser humano y su dignidad le son
reconocidos (artículo 1.º de la Constitución), sino también de protegerla de
los ataques al medio ambiente y a su salud (STC 04223-2006-AA/TC).
c) El Tribunal considera que, por la
propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación que el Estado
está llamado a desarrollar tiene especial relevancia la tarea de prevención y,
desde luego, la realización de acciones destinadas a ese fin. Y es que si el
Estado no puede garantizar a los seres humanos que su existencia se desarrolle
en un medio ambiente sano, estos sí pueden exigir del Estado que adopte todas
las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible. En ese sentido, el
Tribunal Constitucional estima que la protección del medio ambiente sano y
adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados,
sino, y de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan
(STC 04223-2006-AA/TC).
d) El contenido del derecho fundamental
a un medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la persona
está determinado por los siguientes elementos, a saber:
1) el derecho a gozar de ese medio
ambiente y
2) el derecho a que ese medio
ambiente se preserve.
En su primera manifestación, esto es, el
derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, dicho derecho
comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en
el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y
armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una
alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del
medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno,
sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad
(artículo 1.° de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado
y el derecho quedaría, así, carente de contenido.
Pero también el derecho en análisis se
concretiza en el derecho a que el medio ambiente se preserve. El derecho a la
preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones
ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en
las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de este Tribunal, tal
obligación alcanza también a los particulares y, con mayor razón, a aquellos
cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio
ambiente (STC 0048-2004-AI/TC).
3.Mediante Licencia de Operación
expedida con fecha 26 de octubre de 1997 por la Dirección General de
Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construcción (hoy Ministerio de Transportes y Comunicaciones), con vigencia
hasta el 13 de febrero de 2012 (foja 228), queda acreditada la autorización,
por parte de este organismo, de la prestación del servicio público de telefonía
móvil y la puesta en operación de una estación de radiocomunicaciones base de
conmutación celular de teleservicio público de telefonía móvil en la estación
ubicada en la calle Restitución con Huáscar del distrito de Sechura (Huáscar
N.º 699).
4.Sin embargo, con posterioridad y ya
cuando la causa se encontraba en el Tribunal, el demandante presentó a este
Colegiado una copia de la Resolución de Alcaldía N.º 1276-2008-MPS/A, de fecha
23 de diciembre de 2008, en virtud de la cual se dispone que, en el plazo de
quince días hábiles, se proceda al desmontaje y desmantelamiento de la antena
base celular (torre) sita en la calle Huáscar N.º 699 y Restauración del
distrito y provincia de Sechura de propiedad de Telefónica del Perú S.A.A.,
debido a que no se cuenta con autorización para la instalación y funcionamiento
de una torre de 70 metros. Dicha Resolución ha sido confirmada mediante
Resolución de Alcaldía Nº 0128-2009-MPS/A, de fecha 26 de febrero de 2009, que
resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por Telefónica del Perú
S.A.A, quien al no cumplir con lo dispuesto en la Resolución de Alcaldía N.º
1276-2008-MPS/A ha generado el inicio del procedimiento de ejecución coactiva
que se lleva a cabo en el expediente 085-2009-UEC.
5. De las pruebas aportadas en esta sede
constitucional se evidencia que la autoridad municipal demandada ha procedido a
atender el pedido de los recurrentes, ordenando el desmontaje y
desmantelamiento de la antena, con lo cual se estaría brindando protección a
los derechos constitucionales invocados a la salud y al medio ambiente adecuado
y equilibrado; de lo que se colige que la demanda debería ser declarada
improcedente por haber cesado la vulneración de los derechos alegados. Sin
embargo, de lo actuado en el proceso y de los recaudos que obran en el
expediente se observa que aún la entidad demandada Telefónica del Perú no ha
procedido a cumplir lo ordenado por la Municipalidad Distrital de Sechura, por
lo que este Tribunal debe asumir jurisdicción a efectos de dilucidar la
controversia constitucional planteada, brindando protección efectiva a los
derechos constitucionales en juego.
6.En primer lugar, es necesario recordar
que, de acuerdo a la propia jurisprudencia de este Colegiado, y en consonancia
con la interpretación efectuada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales de la ONU respecto al derecho a la salud, en conexión con el
derecho al medio ambiente adecuado y equilibrado, recogido en la Observación
General Nº 14, este
derecho fundamental comprende, dentro de su ámbito constitucionalmente
protegido, las siguientes obligaciones para el Estado, extensibles
también a los particulares:
a) Obligación de respeto,
que implica que los Estados y particulares se abstengan de injerir directa o
indirectamente en el disfrute del derecho a la salud, esto es, que no lleven a
cabo acciones que dañen o amenacen el ejercicio de este derecho (párrafo 34 de
la OG N.º 14).
b) Obligación de protección,
que supone la obligación del Estado y de particulares de adoptar las medidas
que impidan la vulneración del derecho por parte de terceros, es decir, es el
establecimiento de toda suerte de medidas destinadas a evitar la producción de
daños a la salud de las personas (párrafo 35 de la OG N.º 14).
c) Obligación de satisfacción,
que requiere de todas las medidas tendentes a dar plena efectividad al derecho,
esto es, de la prestación efectiva de bienes y servicios destinados a cumplir
con la protección efectiva de la salud de las personas (párrafo 36 de la OG N.º
14).
d) Obligación de facilitación,
que tiende al establecimiento de medidas para permitir a los particulares y
comunidades disfrutar de su derecho a la salud, cuando por alguna razón no
puedan ejercerlo por sí mismos, y la obligación de promoción,
que supone el compromiso activo del Estado para el disfrute del nivel más alto
de salud por parte de la población, (párrafo 37 de la OG N.º 14).
De acuerdo a este marco de obligaciones,
que conforman, a su vez, el contenido del derecho a la salud, puede apreciarse
que una de las dimensiones más importantes en el disfrute efectivo de este
derecho lo constituye el deber de protección. Y es que, como lo ha
sostenido con claridad el profesor Juan Arroyo, “en realidad, la definición
clásica de la salud hecha por la OMS en 1948, conceptuándola como bienestar
físico, espiritual e integral, desplaza al sistema de salud del terreno
exclusivo de la atención de la enfermedad y lo adentra en el terreno de la
calidad de vida, que es responsabilidad general del Estado y la sociedad. La
mayoría de salubristas defendemos esta concepción amplia de la salud, lo que se
expresa en el requerimiento de políticas de salud no sólo curativas sino preventivas y
de promoción de la salud” (resaltado nuestro) [Cfr. ARROYO, Juan: “La salud
inmóvil: Parálisis del sistema de salud en un ciclo expansivo de la economía”,
en Informe de los DESC a un año de gobierno. Del cambio responsable al
continuismo irresponsable, APRODEH, Lima, 2007, p. 90].
7. Es así que en el marco general de las
obligaciones del Estado respecto a este derecho y al derecho al medio ambiente
adecuado y equilibrado, juega un rol trascendente las políticas y medidas
adoptadas con el objeto de proteger la salud de posibles y potenciales daños,
evitando su producción o minimizando sus efectos nocivos. Sucede que en el caso
del derecho a la salud, la función específica que cumple la salud como bien
primario que posibilita el ejercicio de los demás derechos y el libre
desarrollo de la personalidad obliga a adoptar todas las medidas encaminadas no
solo a recuperar dicho estado cuando una persona lo pierde, sino primordialmente
a evitar que dicha disminución de las capacidades vitales se produzca. Por ello
es que este Colegiado ha atendido de modo especial, al abordar la problemática
de las antenas de telefonía celular, esta dimensión del deber de protección del
Estado respecto al derecho a la salud, asentado finalmente en la función de
prevención.
8. En este contexto, este Tribunal ha
establecido que dicha labor preventiva debe verificarse en la conjunción de dos
requisitos básicos que debe observar el Estado, a través de sus autoridades
competentes, a la hora de habilitar la instalación de las antenas de telefonía
móvil: a) la autorización del Ministerio de Transportes y Comunicaciones que
atienda a la cantidad de radiación ionizante que, como máximo, puede emitir una
antena para no ser dañina a la salud; y b) la autorización de la municipalidad
respectiva, a efectos de verificar si la construcción de la estación celular y
de la antena respetan los estándares de seguridad establecidos y si la
construcción se encuentra muy cercana a viviendas que pudieran ser afectadas
por la misma.
9.De lo observado en autos se aprecia
que, si bien Telefónica del Perú contaba con la autorización correspondiente
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el cual ha establecido que la
antena objeto de discusión emite radiaciones por debajo de los máximos
establecidos, la empresa
demandada no poseía la respectiva autorización de la Municipalidad Distrital de
Sechura, la cual garantice tanto la idoneidad de la construcción como la no
afectación a la población del distrito, merced a su ubicación cercana a
viviendas del lugar.
10.En este punto es necesario enfatizar
que, no obstante no existir aún certeza científica de los daños producidos por
las antenas de telefonía celular, y en el caso concreto ser imposible
determinar el aludido daño a la salud; como este Colegiado ha tenido también
oportunidad precisar, el deber de protección que este derecho acarrea exige
que, justamente, las autoridades estatales, en el marco de sus competencias
constitucionalmente asignadas, sean las que determinen la habilitación de estas
antenas siempre que cumplan, según su criterio, las normas correspondientes de
seguridad en la construcción y se ajusten al diseño habitacional que las mismas
determinen de la ubicación física de las antenas, esto es, si deben quedar
ubicadas o no dentro de zonas residenciales y bajo qué condiciones.
11. En el presente caso, como ya se
dijo, la antena de telefonía celular, ubicada en la calle Huáscar N.º 699 del
distrito de Sechura, no contaba con la autorización municipal de
funcionamiento, y solo contaba, en cambio, con una autorización para la
construcción del módulo que en dicha dirección posee. Aquí pues, además de la
falta de garantía de la adecuada construcción de la antena, de su conveniente
instalación de acuerdo a las características del terreno (abundante cantidad de
médanos en la zona de Sechura), de su proximidad a viviendas residenciales
–todo lo cual configura la vulneración de los derechos a la salud y al medio
ambiente adecuado y equilibrado en su faz del deber de protección estatal-, es
obvio que existe aquí una práctica perniciosa que, en modo alguno, puede ser
avalada por este Colegiado Constitucional: la construcción de instalaciones sin
la respectiva autorización, pretendiendo con posterioridad –como se aprecia de
autos-una tardía regularización, desatendiendo no solo la normativa nacional o
municipal al respecto, sino obviando las medidas de seguridad que la misma
contiene a favor de la ciudadanía.
12.No puede pretenderse, pues, bajo
ninguna circunstancia, en el marco de un Estado Constitucional de Derecho,
regido no solo por el principio de sujeción estricta a los procedimientos
preestablecidos en la ley, sino por la supremacía normativa de la Constitución
y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, la convalidación de un
obrar a todas luces contrario a la ley y al orden de valores que encarna
nuestra Constitución; por lo que, en ningún caso, puede mantenerse dicha
construcción, máxime si puede representar un riesgo para la salud, y si la
autoridad competente, en este caso, la Municipalidad emplazada ha ordenado el
desmantelamiento de la antena materia de la presente controversia.
13.Finalmente, es preciso llamar la
atención de las autoridades municipales que si bien están reparando la lesión
de los derechos invocados y haciendo cumplir sus propias disposiciones y
procedimientos, lo han hecho con un margen de tiempo bastante grande desde la
construcción de la mencionada antena, dando lugar a una serie de conflictos en
la población, que incluyó la creación de un comité ciudadano para el retiro de
la referida antena y negociaciones directas con la empresa demandada, que no
arribaron a ningún resultado. Todo ello se hubiera podido evitar si las
autoridades llamadas a cumplir con el deber de protección aquí reseñado
hubieran cumplido su función en el momento oportuno.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la
demanda de amparo, por vulneración de los derechos a la salud y al medio
ambiente equilibrado y adecuado.
2. ORDENAR a
Telefónica del Perú S.A.A. que, en el plazo de dos días de notificada la
presente resolución, retire los equipos y antena de telefonía celular (torre)
ubicada en la calle Huáscar N.º 699 del distrito de Sechura, bajo
apercibimiento de aplicarse los apremios establecidos en los artículos 22 y 59
del Código Procesal Constitucional; y que se abstenga, en el futuro, de
ejecutar obras sin contar con la autorización municipal correspondiente.
3. ORDENAR a la
Municipalidad Distrital de Sechura que, con atención a la presente sentencia y
a su propia Resolución de Alcaldía Nº 1276-2008-MPS/A, proceda a retirar los
equipos y antena de telefonía celular (torre) ubicados en la calle Huáscar N.º
699 del distrito de Sechura, en caso de renuencia de la empresa demandada a
cumplir el presente fallo en los términos dispuestos en el punto anterior.
Publíquese y
notifíquese
SS.
MESÍA RAMÍREZ
BEAUMONT CALLIRGOS
ETO CRUZ
